Conseil d'Etat, l'institution trop souvent oubliée...

Lorsque l'on évoque les institutions françaises, les regards se tournent spontanément vers l'Élysée, Matignon, l'Assemblée nationale ou encore le Sénat. Le Conseil d'État, pourtant, reste souvent dans l'ombre. Son nom apparaît parfois dans l'actualité, au détour d'une décision annulant un décret ou validant une mesure gouvernementale, sans que le grand public mesure réellement l'importance de cette institution. Et pourtant, le Conseil d'État occupe une place centrale dans l'équilibre démocratique français : il conseille le Gouvernement avant certaines décisions importantes et juge, au plus haut niveau, les litiges opposant les citoyens, les entreprises ou les associations à l'administration.

UNE INSTITUTION ANCIENNE AU CŒUR DE LA RÉPUBLIQUE

Le Conseil d'État ne constitue pas une institution récente. Ses origines remontent à l'époque napoléonienne, au début du XIXᵉ siècle. Depuis plus de deux siècles, il accompagne les transformations politiques, administratives et juridiques du pays. Son rôle a naturellement évolué au fil du temps. D'abord étroitement associé à l'organisation du pouvoir exécutif, il a progressivement affirmé sa fonction juridictionnelle, jusqu'à devenir la plus haute juridiction de l'ordre administratif français. C'est pourquoi, cette longévité mérite toute notre attention. En effet, peu d'institutions traversent autant de régimes politiques tout en conservant une mission aussi essentielle : contribuer au respect du droit dans l'action publique. Car l'État, lui aussi, doit respecter des règles. Un ministre ne peut pas décider librement de tout. Un préfet ne peut pas prendre n'importe quelle mesure. Une administration ne peut pas imposer une décision contraire aux lois ou aux principes fondamentaux. Lorsque le citoyen estime qu'une décision administrative porte atteinte à ses droits, la justice administrative peut intervenir. Et, au sommet de cette organisation, se trouve... le Conseil d'État.

CONSEILLER DU GOUVERNEMENT

La première mission du Conseil d'État reste largement méconnue : il conseille le Gouvernement. Avant l'adoption de certains projets de loi, d'ordonnances ou de textes réglementaires importants, le Gouvernement doit ou peut consulter cette institution. Les juristes et membres qui la composent examinent alors les textes proposés. Leur mission ne consiste pas à décider si une réforme paraît politiquement souhaitable. Le Conseil d'État ne choisit pas à la place des électeurs, du Gouvernement ou du Parlement, mais il examine principalement la solidité juridique du texte. Mais, la mesure respecte-t-elle la Constitution ? Entre-t-elle en contradiction avec une loi existante ? Le texte risque-t-il de créer une difficulté juridique majeure ? Les règles prévues restent-elles suffisamment précises ? Cette mission joue un rôle de prévention. Avant qu'une décision publique ne produise ses effets, le Conseil d'État peut signaler une fragilité juridique, une imprécision ou un risque de contentieux. Il contribue ainsi à améliorer la qualité des textes soumis à l'action publique.

Dans une démocratie moderne, cette fonction possède une importance considérable. Gouverner ne consiste pas seulement à annoncer des réformes. Encore faut-il que ces réformes puissent juridiquement tenir debout.

LA PLUS HAUTE JURIDICTION ADMINISTRATIVE

La seconde grande mission du Conseil d'État concerne la justice. Il faut ici comprendre une particularité essentielle du système français : toutes les affaires judiciaires ne relèvent pas des mêmes tribunaux. Lorsqu'un conflit oppose deux particuliers, ou lorsqu'une infraction pénale doit être jugée, l'affaire relève généralement de l'ordre judiciaire. Les tribunaux judiciaires, les cours d'appel et, au sommet, la Cour de cassation interviennent dans cet ensemble. Mais lorsqu'un citoyen conteste une décision prise par une administration publique, la situation change. Un permis de construire, une décision préfectorale, une mesure ministérielle, une sanction administrative ou une décision d'une collectivité territoriale peuvent relever de la justice administrative. L'organisation suit alors une autre voie : tribunal administratif, cour administrative d'appel, puis Conseil d'État selon les procédures concernées. Le Conseil d'État représente ainsi la plus haute juridiction de cet ordre administratif. Son intervention peut conduire à confirmer une décision, à annuler un acte administratif ou à préciser la manière dont une règle de droit doit être interprétée. Or, derrière ces termes techniques se cache la très concrète réalité du citoyen demandeur à la justice de contrôler l'action de l'État et des administrations.

LORSQUE L'ADMINISTRATION DOIT RENDRE DES COMPTES

Le Conseil d'État rappelle l'idée fondamentale de la démocratie française selon laquelle l'administration ne se situe pas au-dessus du droit.

L'État possède des moyens considérables. Il dispose de ministères, de préfectures, de services administratifs et d'une capacité importante d'intervention dans la vie quotidienne. Cette puissance nécessite un contrôle. Un particulier qui estime subir une décision administrative illégale peut engager un recours. Une association peut contester une mesure qu'elle considère contraire aux règles en vigueur. Une entreprise peut également saisir la justice administrative lorsqu'elle estime qu'une décision publique lui porte préjudice dans des conditions juridiquement contestables. Le Conseil d'État ne constitue donc pas simplement une institution réservée aux spécialistes du droit.

Ses décisions peuvent concerner des sujets très proches de la vie quotidienne comme l'environnement, l'urbanisme, les libertés publiques, la santé, la sécurité, la fonction publique ou encore la réglementation économique. Lorsque l'actualité annonce que « le Conseil d'État annule », « suspend » ou « valide » une décision, il ne s'agit pas seulement d'un épisode technique réservé aux juristes. Il s'agit souvent d'un moment où le droit vient examiner l'exercice du pouvoir.

ACTEUR DISCRET, MAIS PAS SECONDAIRE

Le paradoxe reste frappant. Le Conseil d'État exerce une influence considérable sur la vie juridique du pays, tout en demeurant beaucoup moins visible que les institutions politiques. Un Président de la République prononce des discours. Un ministre annonce une réforme. Les députés débattent publiquement. Le Conseil d'État, lui, travaille davantage dans la discrétion juridique. Cette dernière peut donner l'impression d'une institution secondaire. Il n'en est rien ! Le Conseil d'État intervient précisément à un endroit stratégique, celui qui se positionne entre la décision publique et la règle de droit. Son rôle ne consiste donc pas à gouverner la France. Il ne remplace pas le Parlement et ne dispose pas d'une légitimité électorale. Sa fonction appartient au registre de la garantie, par le conseil et par le jugement, que l'action administrative s'inscrive dans le cadre juridique applicable. Cette distinction protège également l'équilibre des institutions.

Les responsables politiques prennent les décisions politiques. Les juridictions contrôlent leur conformité au droit lorsqu'elles entrent dans leur champ de compétence.

COMPRENDRE LE CONSEIL D'ÉTAT POUR MIEUX COMPRENDRE LA DÉMOCRATIE

L'existence du Conseil d'État rappelle finalement la simple vérité selon laquelle la démocratie ne repose pas uniquement sur les élections.

Elle repose également sur des règles, des contre-pouvoirs et des institutions capables de vérifier que l'autorité publique respecte le cadre qu'elle-même doit appliquer. Le citoyen connaît le nom du Président de la République, de son député ou de son maire. Il connaît beaucoup moins cette institution pourtant essentielle dans le fonctionnement quotidien de l'État. Elle ne fait peut-être pas les grands titres chaque matin. Elle ne mène pas de campagne électorale et ne cherche pas à conquérir le pouvoir. Cependant, son influence traverse silencieusement une grande partie de la vie publique française. Dans une époque où les citoyens réclament davantage de transparence, de responsabilité et de contrôle des pouvoirs publics, il serait sans doute temps de regarder avec plus d'attention cette institution discrète.

Car derrière les décisions de l'État, derrière les décrets, les règlements et les actes administratifs, une question demeure toujours fondamentale : le pouvoir respecte-t-il le droit ? Le Conseil d'État figure parmi les institutions chargées d'apporter une réponse à cette question. Et c'est précisément pour cette raison que son rôle mérite mieux que l'oubli.

LA RECENTE DÉCISION QUI RAPPELLE LA FORCE DU CONSEIL D'ÉTAT

L'actualité récente démontre, une nouvelle fois, que le Conseil d'État ne constitue pas une institution enfermée dans les livres de droit. Le 19 août dernier, sa juridiction des référés s'est penchée sur une affaire concernant les conditions dans lesquelles des personnes retenues au centre de rétention administrative d'Hendaye pouvaient participer à des audiences par visioconférence. Des associations et un syndicat d'avocats estimaient que leur recours systématique pouvait porter atteinte à des libertés fondamentales et aux droits des personnes concernées. Après une première décision du tribunal administratif de Pau, l'affaire est remontée jusqu'au Conseil d'État. Cette affaire illustre parfaitement une réalité souvent ignorée du grand public car ce Conseil peut intervenir dans des situations extrêmement concrètes, lorsque se posent des questions relatives à l'action de l'administration et au respect des droits fondamentaux. Quelques jours plus tôt, le 5 août, l'institution avait également été saisie dans une affaire concernant une obligation de quitter le territoire français prise par le préfet de Mayotte. Là encore, cette plus haute juridiction administrative s'est trouvée au cœur d'un litige opposant une administrée à une décision de l'État. Or, si ces affaires ne font pas la une des journaux, elles révèlent la mission quotidienne, et parfois décisive, de cette institution comme examiner si l'administration agit dans le respect des règles de droit et garantir que la puissance publique puisse, elle aussi, être contestée devant un juge. C'est peut-être là que réside l'une de ses fonctions les plus importantes. Dans une démocratie, l'État dispose d'une puissance considérable. Mais cette puissance ne peut pas s'exercer sans contrôle. Même lorsqu'une décision provient d'un préfet, d'un ministère ou d'une autre autorité administrative, le citoyen conserve la possibilité, dans les conditions prévues par la loi, de demander au juge d'en vérifier la légalité. Derrière le nom parfois austère du "Conseil d'État" se cache donc une réalité essentielle . En France, l'administration ne détient pas le dernier mot simplement parce qu'elle représente l'État. Le droit, lui aussi, peut lui imposer ses limites. Il fallait le rappeler aux Français...